“从农村税费改革走向农村综合改革”

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农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后，新中国第三次重大农村制度变革。 2006年全国取消农业税标志着农村税费改革取得了重要成果，从而过渡到了新的快速发展阶段——农村综合改革阶段。 其核心是促进上层建筑的变革，处理农村上层建筑与经济基础不适应的一个深刻问题，不仅涉及经济行业，还涉及政治、社会、文化等行业，是重大的制度创新和社会变革。 回顾农村税费改革到农村综合改革的历史和经验，进一步统一思想，提高认知，深化农村综合改革，对推进农业现代化，加快社会主义新农村建设具有重要作用。

农村税费改革取得了重要的历史效应

2000年党中央、国务院作出了进行农村税费改革的重大决定，在安徽全省和其他省的部分县市率先开展试点。 2003年在全国全面推开。 标志着2006年全国取消农业税，中国历史上持续2600年的农业税终于进入“历史博物馆”，农村税费改革取得了重要的历史成效。

1 .大大减轻了农民的负担。 农村税费改革在正税清费的基础上，逐步取消了农业税、农业特税及其附加，以及畜牧业税、屠宰税、乡统一、村提留和面向各种农民征收的政府性基金、行政事业性收款等。 另外，清理整顿各种摊派和达标升级活动，比较有效地抑制了农村“三乱”现象。 据统计，2006年取消农业税后，与农村税费改革前的1999年相比，全国农民每年减轻了1250多亿元的负担，人均负140元左右。 在此基础上，处理好一点区域性、区域性的农民负担问题。 从2006年开始实行国有农场税费改革，除土地承包费外，取消农工自行缴纳的农业税和土地承包费内国有农场统一缴纳的农业税，免除农工负担的农村“乡镇五个统筹”一般进款，减轻国有农工负担62亿元，农工负担1856万人 从2007年开始实施大湖区农民负担综合改革，减轻洞庭湖等大湖区农民负担23亿元，惠及农民2616万人。 并梳理解决农村义务教育“普九”债务试点，探索和处理农村债务问题，消除农民负担反弹的风险。 年10月底，全国解决了约650亿元的债务，惠及农村债权人约190万人。

2 .优化了国民收入分配结构。 农村税费改革减轻、减少或不领取农民负担，推动各级政府大幅增加“三农”投入，实行了粮食农民直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴和退耕还林补贴等一系列扶持政策。 经过近几年的探索和完善，以改善农村公共服务和增加农民收入为要点，投入稳定增长、减税补贴等多种政策工具，操作比较规范的强农惠农财税政策体系初步形成，国家和农民分配关系发生根本性变化，增加农民收入，搞活农村经济，带动国民经济 据统计，2009年全国各级财政对“三农”的总投入达到20043亿元，占财政总支出的26.3%，其中中央财政安排的“三农”支出7253亿元，是2003年的3.4倍。 在这些投入中，各级财政安排的农村税费改革转移支付资金超过1030亿元，其中中央财政安排782亿元。

3 .推进了农村上层建筑的调整和完整性。 为了巩固改革成果，推进处理造成农民负担的严重问题，各地积极推进乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权制度等改革，调整和完善农村上层建筑。 通过改革，合理化优化了乡镇机构和人员，加快了乡镇政府职能转变，规范了乡镇干部的行政行为，提高了为农业服务的意识和能力。 实施农村义务教育经费保障机制改革，建立以县为主的管理体制和以政府投入为主的经费保障机制，加大了政府对农村义务教育的投入，促进了城乡义务教育均衡的快速发展。 在完全放松县乡财政困难奖互补政策的基础上，初步建立县级基本财力保障机制，推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方法改革试点。 全面开展集体林权制度改革，初步理顺了集体林权关系。 这些改革及其成果为下一步深化农村综合改革奠定了坚实的基础

4 .推进了农村民主机构的建设。 适应农村快速发展的新形势，根据村民自治、民主管理的要求，在农村税费改革中制定并实施一项筹资制度，对村内农田水利基础设施、公路、造林等集体生产公益事业建设所需的投资，由村民大会民主讨论决定，在一次会议上，由村务公开和 逐一发挥筹资制度作用，促进村级公益事业快速发展，2008年，中央决定对河北、黑龙江、云南开展村级公益事业进行了财政奖补充试点，之后试点范围迅速扩大，到2008年覆盖27个省份。 从地方实践情况看，奖补考试不仅极大地激发了村民参与村内公益事业建设的积极性，推进了村民自治和农村集体事务的规范化管理，促进了农村基层民主政治建设，还较有效地转变了基层干部的思想观念和工作方法，提高了基层事业的透明度，减少了基层干部群众的摩擦和矛盾，制度上的

回顾农村税费改革的历史，取得的成果很难，积累的经验非常宝贵，主要有:坚持体制创新，处理上层建筑不适应生产力快速发展的几个深层次问题，着力构建有利于科学快速发展的农村体制。 从处理群众反应最强烈、阻碍生产力快速发展的最突出问题入手，坚持切实保护农民的物质利益和民主权利。 一直从实际出发，正确解决改革、快速发展和稳定关系，兼顾各方利益和承受改革的能力，不断完善改革政策，积极稳妥地实现。 一直加强领导和群众路线的结合，尊重实践，尊重群众，充分调动农民的积极性和主动性，形成了改革的力量。

二、农村税费改革到综合改革的历史是必然的

虽然农村税费改革取得了重大成果，但影响农村持续健康快速发展的稍深层次问题尚未得到完全处理，农民负担反弹的压力依然存在。 在2006年全国农村综合改革事业会议上，温家宝总理指出，取消农业税后，要不失时机地推进农村综合改革，首要处理农村上层建筑与经济基础不相适应的几个深层次问题，完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制。 这些深刻的问题主要有:

1、基层行政管理体制改革不充分，不符合建设社会主义新农村的要求。 乡镇是党在农村一切工作人员的基础，是政府管理农村、服务农民的直接载体。 乡镇机构改革是巩固农村税费改革成果的根本措施，直接关系到农村税费改革的最终成败。 目前，我国农村地方行政管理体制还存在许多问题，乡镇政府职能不可转换，仍存在不可管理、不可管理的问题，地方政府的社会管理和公共服务效能尚未充分发挥。 乡镇政府需要依法加强行政能力，一些乡镇干部的管理理念和工作做法难以适应新形势快速发展的要求一点地方乡镇机构改革进展缓慢，人员不合理，支出大，运行困难，“生者少，吃者多， 这些问题证明，当前的地方行政管理体制与构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求相比，还存在很大的差距。

2 .县乡财政比较困难，公共服务保障能力弱。 县乡财政是国家财政的基础，是基层政府履行职能的重要财力保障，也是落实国家惠农支农政策的载体，大部分农村公共产品的供给需要通过县乡财政承担。 由于历史和现实的原因，目前我国许多县乡财政还很困难，自身财力增长缓慢县乡财政支出结构不合理，对农村经济社会快速发展支持力度不够，省以下财政管理体制不完善，县乡政府的财政权和事权还不一致，财政管理基础事业和基础财政建设比较薄弱， 特别是财政支农资金“碎片化”问题比较突出，条块分割，难以采用分散，发挥综合效益。 这些问题都不适应全面建设小康社会、实现城乡经济社会快速发展一体化的要求，影响了基层政府公共服务职能的发挥。

3 .农村社会公益事业发展相对缓慢，难以实现城乡基本公共服务均等化。 加快农村社会公益事业的快速发展，实现城乡基本公共服务均等化是改变城乡二元结构、统筹城乡快速发展的重要拷贝，直接影响着城乡经济社会的快速发展和一体化进程。 但是，由于历史债务多和基础财力不足等多方面的原因，农村教育、社会保障、医疗卫生、社会福利、基础设施等仍然是当前农村社会事业快速发展的薄弱环节，仍有相当一部分村庄没有油路，中西部地区的一些村庄甚至没有公路， 农村生活人畜饮水困难问题尚未得到完全处理，农村饮水安全问题日益突出，许多农民喝不到干净的水。 此外，农村税费改革之初为促进村级公益事业的快速发展而设计和建立的村级公益事业筹资制度，发挥了积极的作用，也存在着“难议、难决、难行”的问题。 这些问题都影响了村级公益事业的健康快速发展，增加了推进城乡基本公共服务均等化的难度。

4 .农村历史遗留问题很重，稳定农民负担面临挑战。 乡村债务规模大，涉及面广。 在基层财政相对困难的情况下，还款渠道少，农村政权组织继续向农民出主意，向农民要求还款，引起农民负担的反弹，也可能影响党在农村的执政能力。 国有农(林)场社会负担沉重，已成为制约国有农(林)场持续健康快速发展及其管理体制改革的重要因素。 农民负增收的长效机制尚未建立，地域性、区域性农民负担依然存在。 这些农村历史遗留问题是多年来农村矛盾的集中表现和直接反映，是农村税费改革后农村经济事业中的难点，是农民负担反弹的大风险，直接影响农村社会的和谐稳定。

如上所述，农业税被取消了，但农民负担反弹的压力依然存在。 虽然新的农村分配制度已经建立，但完全、稳固的任务依然艰巨。农村投资虽然有所增大，但其综合招聘效益还需要进一步提高。 因此，2006年全国取消农业税并不意味着农村改革的结束，标志着农村改革进入了重要的攻坚阶段，农村税费改革具有转入农村综合改革内在的历史必然性和逻辑性，是我国农村经济社会迅速发展到新阶段的客观要求。

三、进一步深化农村综合改革

立足于我国经济社会快速发展的新阶段，根据党中央、国务院关于农村改革快速发展的部署，我们以加快城乡经济社会快速发展一体化新格局的形成为目标，以改革农村公共产品供给体制为切入点，进一步解放思想，积极探索创新。 要推进农村综合改革，给与新的文案，以更大的突破为目标，为社会主义新农村建设服务。

1 .着力推进公共财政农村建设。 通过农村综合改革，积极探索财政支持“三农”快速发展的新途径，不断完善财政“三农”投入的稳定增长机制，扩大对农村教育、社会保障、卫生、文化等的投入，全面提高农村社会事业的财政保障水平，达到城乡格 要推进城乡统筹规划和农村基础设施建设等，扩大农村公益事业财政补助范围，提高补助水平，吸引各方面资金流向农村。 建立完善的县级基本财力保障机制，积极推进“省直管县”财政管理体制和“乡用县监管”财政管理方法改革，增强县乡政府对公共服务的保障能力，完善村级组织运行保障机制，提高村级财务管理，财政资金录用效率。 要加强财政基础管理工作和乡镇财政建设，推进财政科学化精细化管理。

2、着力改革农村基层行政管理体制。 加强分类指导，继续推进乡镇机构改革，不同类型、不同规模的乡镇，要结合当地实际，明确乡镇机构设置形式和数量，严格控制机构和人员编制，推行乡镇机构人员实名制。 为了加快乡镇政府职能转变，促进经济快速发展，增加农民收入，加强公共服务，大力改善民生，加强社会管理，维护农村稳定，推进基层民主，促进农村和谐等，不同类型的乡镇，要实行实际事业的 根据加强农村公共服务能力的要求，合理区分乡镇事业单位的公益性职能和经营性职能，对公益性职能加强财政保障，经营性机构可以转变为经济实体。 要多次为农民服务，依靠农民，快速发展农村基层民主，加强农村社区建设，推进基层政府事务公开和村务公开，改善农村管理。 要培育农村服务性、公益性和互助性社会组织，创新农村服务形式，完善农村社会自治功能。 要积极推进经济发达镇扩权改革试点，发挥中心镇辐射带动作用，吸收农村劳动力有序转移，促进农村经济社会持续健康快速发展。

3 .着力处理农村历史遗留问题。 要分清轻重缓急，在试点先行、积极稳妥的基础上，以解决农村义务教育债务为突破口，妥善处理农村债务问题，为社会主义和谐社会的构建和新农村建设提供良好的外部环境。 继续推进国有农场税费改革，支持国有农场分离带来的社会功能改革，切实减轻农工负担。 全面推进集体林权制度改革，积极开展相关合作改革，尽快完成中央提出的目标任务，切实巩固改革成果，促进林业快速发展和林农增收。 要积极探索农民负增长的长效机制，研究减轻农民农业生产用水负担和牧民、渔民负担的相关政策措施，促进农民增收。

4 .着力推进农村公共资源整合。 必须积极创新体制机制，加强协调，搭建平台，采取适当途径吸引和整合公共资源(财政资金、集体土地、集体资产等)，集中力量处理大事，迅速处理农村公共行业和薄弱环节问题，促进农村公共资源自由流动和比较有效利用 积极探索农村综合改革与完整的农村家庭承包经营制度比较有效的结合方法，快速发展农民专业合作社，建立农村经营服务体系制度和农业社会化服务组织，将农村土地承包经营权推进法律、自主、有偿流动，快速发展多种形式适度规模的经营，转变农业快速发展方式

5 .着力形成城乡经济社会快速发展一体化新格局。 紧紧抓住当前农民群众，反映最强烈、阻碍生产力快速发展的最突出问题，开展试点，创新体制机制，积极探索城乡统筹规划、农村基础设施建设、农村公共服务快速发展等方面的政策措施，建设历史重城 要建立城乡均衡布局和生产要素城乡自由流动制度体系，据此推进小城镇建设和城乡产业布局、劳动就业和社会管理等方面的一体化。

6 .着力建设农民权益保护机制。 要从体制机制上规范政府行为，约束基层干部，防止侵害农民权益。 要逐一发挥农村基层党组织领导的核心作用，尊重农民的意志和首创精神。 要通过农村公益事业财政奖的补充政策，诱惑农民依法运用民主机制，正确行使民主权利，推进以村民大会、村民代表会议和村民议事为首要形式的村民民主议事决策实践和农村社会公益事业的快速发展，维护农民的民主权利，维护农民的合法利益。 加强法制建设，完善涉农法律法规，规范涉农执法，清理整顿涉农收款，加强监督检查，提高农民法律意识，依法提高自我保护能力。

(责任:李志强)